1. Гуманитарные цели миграционной политики.
Несмотря на широкое распространение понятия миграционная политика, его содержание остается неясным. Определения миграционной политики не встречается в отечественном законодательстве. Тем не менее, политика, как известно, – это концентрированное выражение экономики [1] и борьба за завоевание власти, её удержание и применение [2]. Следовательно, миграционная политика включает социальные процессы взаимного влияния власти на мигрирующее население и наоборот – этого населения на власть.
В действующей Концепции миграционной политики [3] условия этого социального взаимодействия не определены. Пункт 4 Концепции указывает, что ее разработка осуществлена с учетом «международного опыта в сфере управления миграционными процессами». Однако копирование иностранных политических представлений не всегда полезно для отечественной политики, о чем свидетельствует опыт, например, Евросоюза, который ныне пришел к полному краху своей миграционной политики. Миграционный хаос существенно изменил социальный облик и национальную и культурную идентичность европейских стран, в которых правительства оказались беспомощными перед натиском гуманитарных проблем мигрантов. Эта беспомощность проявляется не столько в функциональной неспособности властей стран Евросоюза противостоять миграционному хаосу, сколько в невозможности создать внятную идеологию миграционной политики, ответить на элементарный вопрос, что важнее в миграционной политике – интересы собственных граждан или интересы мигрантов.
В отечественной практике мы интуитивно пытаемся решать этот вопрос в пользу собственных граждан. Но в действительности такой политики нет. Есть концепция, но политика и ее концепция – это разные вещи. Миграционная политика – это каждодневная деятельность по управлению миграционными отношениями в интересах определенной цели, учитывающей объективные и субъективные закономерности движения народа. Общие слова Концепции не могут заменить конкретные решения в отношении конкретных людей.
Движение населения имеет материальные и духовные пределы регулирования этого движения. Каково их соотношение нет ответа, как в политике, так и в ее Концепции. А ведь мигранты – это люди, каждый из них уникален, каждый носитель определенного объема прав, свобод, потребностей и интересов. Регулировать их движение не просто. Попытки сконструировать некое «миграционное ГИБДД», нельзя считать разумной политикой. Ведь, если вглядеться в гуманитарную суть проблемы, то можно убедиться, что мигранты это не тупая масса движущихся механизмов, которыми можно управлять штрафами и миграционными тюрьмами, это живые человеческие судьбы, интересы семей, наций и народов.
Миграционная сфера нуждается в рациональных политических решениях каждого дня, каждой ситуации и каждой личности. К сожалению, за все эти годы методики принятия рациональных политических решений так и не создано. Мы до сих пор не знаем, сколько России нужно иностранцев, и где конкретно их поселить, обустроить и в какой конкретно момент времени. Может быть сегодня их нужны миллионы, а завтра – только тысячи. Какого качества нужны эти люди, мы тоже не знаем. Наша миграционная политика неопределенна во многих отношениях, например, этническом, медицинском, педагогическом, культурном и др. Существующие миграционные квоты абстрактны, они не отвечают на вопрос, кто все эти квотируемые люди, и как они соотносятся с рыком труда, с потребностями социально-экономического развития России.
Однако именно политика должна создать правовой механизм ответа на эти вопросы. Политика должна определить на каждый день, сколько и каких персонально людей мы можем принять и интегрировать в свое общество, как полноценных тружеников, созидателей и граждан. Политика должна определить рациональные размеры милосердия и гостеприимства (как это не цинично звучит), но если политика будет безразличной к приему неограниченного числа больных, нетрудоспособных, иноязычных и явно злонамеренных людей, то такую политику нельзя признать гуманной. Завоз особо опасных инфекций, приток безграмотного, нетрудоспособного, русофобски настроенного иностранного населения, неуправляемый приток иностранцев на территории с ветхой социальной инфраструктурой, всё это таит в себе множество рисков и угроз, которые должны быть учтены как в гуманитарном измерении миграционной политики, так и одновременно в аспекте государственной безопасности.
Или, например, такой вопрос, как состояние войны, он также должен учитываться в миграционной политике. Удивительно, но этот естественный вопрос в политике и праве обойден молчанием, как в действующем законодательстве, так и в Концепции миграционной политики об этом нет ни слова. А ведь война, или угрожаемый период, антитеррористические операции российских сил за границей, катастрофы и чрезвычайные ситуации – это реальность наших дней. В реальной политике это недопустимо, нельзя не замечать объективную суровую действительность.
С удивлением приходится читать в некоторых нормативных актах, что миграционную политику определяет только одно ведомство [4], весьма уважаемое, но все же ведомство – орган исполнительной власти (но исполнение не есть вся политика). Исполнительная власть должна исполнять законы, если верить Монтескье, а создавать законы должна другая ветвь власти. Конституция оставляет политику за главой государства, а не за исполнительной властью. Опасность того, что только одно ведомство будет определять миграционную политику в том, что оно не сможет ее ни сформулировать, ни реализовать. Хотя бы потому, что есть другие, не менее уважаемые и влиятельные ведомства, у которых может быть иное представление о предмете, а над ними еще есть ветви законодательной и судебной власти. На практике из-за ведомственных перегородок любое блестящее предложение одного ведомства может быть отвергнуто, по финансовым, экономическим или другим причинам. Ведомство не может заменить собой народ, являющийся источником политики и власти. А значит, нужна общегосударственная гуманитарная политика в области миграции, которую бы разделяли не только все ветви власти, но и всё общество.
Когда мы задумываемся о том, куда двигать правовое регулирование миграции, нужно решить сначала сущностной, принципиальный вопрос: чего мы – российский народ хотим от миграции. Мы хотим, принять всех, кто хочет приехать и поселиться у нас в стране? Мы способны всех принять? А если не способны, то скольких мы можем принять и для чего?
Миграционная политика отправной точкой должна иметь общегосударственную политику, учитывать, например, социальную, пенсионную, военную и прочие ее составляющие. Изменения в пенсионной системе, разве это не повод для синхронной корректировки миграционной политики. Ведь пенсионная система прямиком влияет на рынок труда, состояние безработицы и возможности регионов по приему рабочей силы извне. Но учитывает ли миграционная политика текущие изменения таких параметров рынка труда? По-видимому, нет, баланс российского рынка труда мало разработан даже в теории, естественно, и на практике он вообще не учитывается. Политика, как бы устранилась от рационального научно-обоснованного подхода к регулированию трудовой миграции.
В Концепции мы не двинулись дальше общих фраз о преимуществе граждан перед иностранцами на рынке труда. Причем, наряду с концептуальным признанием недопустимости «любых форм дискриминации»[5], тем не менее, наше законодательство содержит огромное количество дискриминаций – неравенств, начиная от разделения людей по признаку гражданства, кончая неравенства людей по возрастным признакам, должностному и имущественному положению. По объему правоспособности у нас иностранец не равен гражданину, бедный не равен богатому, банкрот не равен «успешному» человеку, пенсионер не равен работающему. Если углубиться в тему неравенства прав людей, то вполне можно прийти к выводу, что всё наше законодательство допускает разные формы дискриминации и отрицает принцип равенства людей.
Вот и получается, что отправная точка Концепции миграционной политики о запрете всякой дискриминации не соответствует правовой действительности. С одной стороны мы провозглашаем преимущество в трудоустройстве для наших граждан, но в законодательстве о миграционном и налоговом учете, мы облегчаем попадание на высокооплачиваемые рабочие места почему-то заморским специалистам, а не своим собственным. Например, для научного центра «Сколково» и некоторых других заведений законодательно созданы роскошные преференции для неопределенной группы иностранцев [6]. Наряду с этим нет никаких правовых критериев отнесения того или иного иностранного человека к категории высококвалифицированных специалистов, и обоснования того, почему именно этот иностранный ученый лучше отечественного. А значит, дискриминация – это реальность миграционной политики, и не только в аспекте образования.
Для того, чтобы окончательно не скатиться в дискриминационную дикость, нужна ясность политических решений и целей. Их должна генерировать наука, которая убережет российскую миграционную политику от необоснованных абстрактных инноваций и тупиковых прожектов. Нужна целенаправленная миграционная наука, которая бы с математической точностью определяла государственные решения. Нужны не звонкие титулы званых ученых-экспертов, а безошибочные, проверяемые и достоверные формулы, по которым власть сможет действовать рационально и гуманно. Причем, необходимы новые научные методики политического применения, имея которые власть не сможет действовать иначе, чем диктуют научные формулы, константы и алгоритмы принятия политических решений.
Разумеется, это идеал, возможно, он недоступен для действующей миграционной политики, но государственная власть должна иметь перед собой идеал, стремиться к нему и постоянно действовать и совершенствоваться в достижении результата, иначе она будет всегда опаздывать, распутывая лишь коррупционные схемы в бесполезных нагромождениях миграционных регуляторов. Приходится признать, что нужен новый гуманитарный идеал миграционной политики, персонализация коллективной ответственности за ее результаты. Поиск и обоснование этого идеала и есть задача ученых, правоведов-гуманитариев. Порядок в миграционной сфере должен подчиняться общему гуманному, человеко-сообразному порядку вещей, а не только сиюминутным материальным интересам, или репрессивным привычкам государственного управления.
- Взаимосвязь политики и правового регулирования миграции.
Миграционная политика включает, как минимум, три составляющие:
- осознание государственных интересов обществом;
- воплощение осознанных политических интересов в законах и практике их применения;
- достижение политических результатов регулирования.
Политической логике должно отвечать право. Но, если мы окинем мысленным взором все отечественные законы, касающиеся миграции, то не найдем в них этой логики. Возьмем, например, закон о миграционном учете [7], он детально регламентирует, кого и как надо учитывать и в какие сроки, но в нем нет процедур того, каким образом государство должно распоряжаться данными этого учета для изменения миграционной политики. В законе нет указаний на то, для какой конкретно политики ведется этот учет, что случается с учетными данными, кто их обязан ежедневно анализировать и каким показатели этого учета являются отрицательными для национальных интересов страны, а какие – положительными. В законе нет процессуальной связи между миграционным учетом и миграционной политикой. Учет никак не обусловливает принятие управленческих решений. Достоверность, полнота и всесторонность данных миграционного учета никак не отражена в законе. Закон не содержит процедур информирования политиков и общества об учтенной или неучтенной миграции населения.
Этот закон имеет крайне узкий предмет регулирования. Он посвящен только учету иностранцев (включая апатридов), как-бы исходя из того, что миграция иностранцев существует отдельно от миграции граждан. Но в реальной жизни движение любого населения однотипно и взаимообусловлено, оно порождает одни и те же последствия для общества и социальной инфраструктуры. К тому же, иностранцы в России пользуются конституционными правами «наравне с гражданами».[8] Следовательно, напрашивается вопрос, почему-бы взять, да и не урегулировать миграционный учет комплексно по всему кругу лиц, составляющих населению страны, включая учет передвижения граждан и иностранцев, без дискриминации по особым учетным и неучтенным категориям миграции.
Исходя из наработанной за минувшее десятилетие практики, вполне можно разработать простые и ясные правила учета передвижения для всех категорий людей. Для этого просто нужно осознать государственный интерес и сформулировать его политически. Сказать твердо, что государство заинтересовано в рациональном и экономном подходе к миграционному учету; что он должен быть простым, ясным, доступным и универсальным для всех независимо от гражданской принадлежности. Государству всегда есть смысл экономить на излишних бюрократических процедурах. Когда государство чрезмерно навязывает эти процедуры одной категории населения (иностранцам), а миграцию собственных граждан как бы не замечает, то это ослабляет миграционную политику. Общество не воспринимает ее как осознанную необходимость, и относится к ней только как к повинности, изобретенной для пополнения бюджета и раздувания бюрократической системы за счет простых граждан и их естественных потребностей к перемене мест жительства и пребывания.
Если отвлечься от абстрактно приятных формулировок закона о целях и принципах миграционного учета, которые, тем не менее, не подкреплены политическими процедурами, можно осознать, что, по сути, закон регламентирует лишь практику поборов с иностранцев, каждый из которых обязан прийти в полицию, заявить на себя и оплатить ненужные ему справки. Но ведь, смысл учета не в том, чтобы собирать с иностранцев плату. Такая логика устарела. Это при феодализме от туземного человека требовали оплатить басму, ярлык или подорожную грамоту. Сейчас-то иное тысячелетие, современная техника позволяет учитывать всех и вся, независимо от их явки в паспортный стол. Есть множество разумных отечественных и зарубежных научных методик учета движения населения с помощью безошибочных и достоверных технических средств учета. Такой учет можно легко проанализировать и результаты анализа применять в политике и экономике управления движением населения. Но для этого нужно изменить политическое правосознание, сформировать новую идеологию учета движения населения.
От нас зависит, останемся ли мы на уровне феодально-крепостнического мировоззрения или же мы попытаемся сделать миграционный учет цифровым, электронным и человечным. Усовершенствовав наше законодательство, мы вполне можем отделить учет от поборов, особенно, если помнить, что наше государство социальное, которое не обязано за любую государственную функцию по учету населения брать плату с населения. Как известно, никому не интересно платить за учет своего передвижения, но большинство не возражают быть учтенными. Зачем брать за учет плату? Платить нужно за конкретную услугу – за комфорт, обслуживание, за конкретную выгоду или товар. Сам по себе учет не является услугой, он не дает никакой выгоды людям и, судя по закону, вообще не учитывается политикой. Так стоит ли держаться за эту логику правовой регламентации.
Нужна новая логика миграционного учета. Бюджетный кодекс в ст. 21 предусматривает расходы федерального и региональных бюджетов по графе «миграционная политика» [9], но, что понимается под миграционной политикой и входит ли в нее миграционный учет, кодекс не расшифровывает. Вполне возможно сосчитать, сколько бюджет государства получает от миграционного учёта и сколько он тратит на этот учёт. Тогда можно обосновать необходимость существование госструктур, занятых миграционным учетом. При подсчете вполне может выясниться, что суммы трат и доходов от миграционного учёта окажутся не в пользу государства. Вряд ли государство собирает за выдачу учетных документов мигрантам больше денег, чем тратит на их выдачу. А если это так, то вполне можно задуматься о том, как освободить страну от ненужных трат на учёт иностранцев. Если рационально переформатировать систему, то расходы на этот учёт можно сократить, а доходы даже увеличить. Например, зачем обязывать мигрантов, уже въехавших в страну спустя неделю, подавать документы для постановки на миграционный учет [10], если можно наладить учёт и идентификацию мигрантов непосредственно на границе, или еще до въезда в страну при получении визы. И, наверное, это будет на много дешевле, чем содержать дивизии сотрудников полиции, занятых постановкой на учет мигрантов. Вполне можно наладить электронную систему биометрической идентификации и учета всех мигрантов в пунктах пропуска на государственной границе. И затем в единой системе контролировать перемещение мигрантов по стране. Это гораздо дешевле «бумажного» миграционного учета, вокруг которого формируется затратная, непроизводственная и коррупционная среда.
- Миграционный кодекс.
Идея разработки Миграционного кодекса России была предложена мною 18 лет назад (14 сентября 2000 г.) на заседании Международной правозащитной ассамблеи. [11] В течение долгих лет эту идею не замечали и вот, наконец, появились заинтересованность в проработке практической концепции миграционного кодекса. Хорошо конечно, что эта идея оказалась востребованной, хотя и поздновато. За минувшее время в России принято более 16 тысяч различных нормативных правовых актов и свыше полутора тысяч международных договоров, в которых содержатся, нормы регламентирующие миграцию населения. Накоплена значительная судебная практика по миграционным делам – принято более 128 тысяч судебных актов, имеющих прецедентное значение.
Естественно, весь этот нормативный массив нуждается в кодификации. Но прежде чем приступить к этой непосильной работе, нужно сформулировать миграционную политику – определить, так сказать, техническое задание на проведение кодификации столь объемного массива юридических актов. Главная сложность состоит в том, чтобы создать для этой цели единый мозговой центр, который бы объединил всех представителей не только исполнительной, но и других ветвей власти, гражданского общества и научной среды. А еще более сложная задача, чтобы авторитет и мнение этого центра были поддержаны обществом и руководством страны. Следует заметить, что попытки создания подобных центров уже предпринимались, и завершались они не всегда успешно. Среди них, например, Рабочая группа по подготовке предложений об упорядочении иммиграции в Российскую Федерацию [12], Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации [13] и др.
В настоящее время разработка миграционного кодекса может быть предпринята по линии Правительственной комиссии по миграционной политике. [14] При формулировании задачи на кодификацию действующего миграционного права важно решить ряд ключевых проблем миграционной политики. Таких, например, как:
– противоречие между потребностями в миграционной привлекательности страны и рисками миграционной безопасности;
– выработка критериев эффективности миграционной политики;
– баланс – между ограничениями и стимулами для миграции;
– политическая востребованность данных миграционного учета;
– упрощение и удешевление системы документирования и биометрической идентификации мигрантов;
– формулирование нового облика паспортно-визовой системы;
– интеграция миграционного законодательства с законодательством о гражданстве;
– создание систем управления трудовой миграцией и движения населения в малозаселенные местности;
– формирование процедур деурбанизации и целенаправленного, рационального расселения людей по территории страны;
– оптимизация процедур выдворения, депортации и реадмиссии;
– дебюрократизация и антикоррупционный пересмотр всего миграционного законодательства;
– интеграция систем пограничного контроля и миграционного учета;
– выработка внешней «упреждающей» миграционной политики;
– общественный контроль миграционной политики;
– средства массовой информации миграционной политики;
– создание научной школы миграционной политики и права.
Это лишь предварительный и, конечно же, неполный перечень злободневных общегосударственных политических проблем, без решения которых невозможна успешная кодификация отечественного миграционного права. Но, так или иначе, решать эти проблемы придется.
Миграция – слишком серьезное дело, чтобы оставлять ее без политики. Если политики не будут заниматься миграцией, то рано или поздно мигранты займутся политиками.
Примечания:
[1]. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 42, с. 278-279; т. 45, с, 123.
[2]. См.: Макьявелли Н. Сочинения исторические и политические. Пер. с итал. – М., 2004; Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Политические работы, 1895-1919 / Пер. с нем. - М., 2003; Morgenthau H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. N-Y, 1955; и др.
[3]. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.
[4]. Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ), 2016, № 15, ст. 2071; 2018, № 19, ст. 2725; 2018, № 30, ст. 4711.
[5]. Концепция государственной миграционной политики, п. 22, пп. «б».
[6]. Федеральный закон от 28 сентября 2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» // СЗ, 2010, № 40, ст. 4970.
[7]. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ, 2006, № 30, ст. 3285.
[8]. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Ст. 4 // СЗ, 2002, № 30 ст. 3032.
[9]. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ, 1998, № 31, ст. 3823.
[10]. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», ст. 20.
[11]. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. "Круглый стол": проблемы, дискуссии, предложения. М., 2000. 224 с.
[12]. Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 декабря 2000 г. № 582-рп // СЗ, 2001, № 1 (ч. II), ст. 144.
[13]. Распоряжение Президента Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. № 674-рп // СЗ, 2001, № 50, ст. 4730.
[14]. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 // СЗ, 2009, № 22, ст. 2726.
© ГЛЕБОВ Игорь Николаевич, доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Аннотация. Автор озадачивается проблемой принятия политических решений по управлению миграцией населения. В правовом регулировании миграции он ищет путь к преодолению ключевого противоречия между потребностями в миграционной привлекательности страны и рисками миграционной безопасности. Предлагает разработку критериев эффективности миграционной политики и поиск научно-обоснованного баланса между ограничениями и стимулами миграции. Давняя идея, высказанная автором в 2000 году, о разработке миграционного кодекса получает новое теоретическое осмысление.
Ключевые слова: миграция, эмиграция, миграционная политика, гражданство, депортация, миграционный кодекс, миграционный гуманизм.
Annotation. The author is puzzled by the problem of making political decisions on the management of population migration. In legal regulation of migration, he is looking for a way to overcome the key contradiction between the needs for the country's migration attractiveness and the risks of migration security. It proposes the development of criteria for the effectiveness of migration policy and the search for a scientifically based balance between restrictions and incentives for migration. The long-standing idea expressed by the author in 2000 on the development of the migration code is getting a new theoretical interpretation.
Keywords: migration, emigration, migration policy, citizenship, deportation, migration code, migration humanism.