ЗЕЛЕНКОВА Ольга Петровна,
адъюнкт Московского университета МВД России

Канун 20-летия российской Конституции - это хороший повод переосмыслить итоги развития государственности. Одним из важнейших институтов государства является местное самоуправление, которым непосредственно обеспечивается исполнение не только основных прав и свобод человека и гражданина, принципа демократического народовластия на местах, применительно к каждой конкретной личности человека и гражданина.

Определяющими условиями реализации конституционных норм и принципов, возложенных на местное самоуправление, являются наличие соответствующей правовой базы, позволяющей местному самоуправлению качественно реализовывать его функции, а также наличие продуктивной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечивающей эффективное исполнение законодательства. Особо значимой является деятельность высшего должностного лица местного самоуправления, являющегося в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) [1],обязательным звеном структуры органов и должностных лиц местного самоуправления и фактическим руководителем деятельности органов местного самоуправления.

С учетом такого статуса главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления очевидным становится то, что от негово многом зависит уровень социально-экономического развития муниципального образования, а следовательно, и качество реализации прав жителей. Однако достижение высокого уровня удовлетворения социальных потребностей находится в зависимости не только лично от главы муниципального образования, нередко в этом процессе решающую роль играет организационный аспект. В частности соотношение между занимаемой главой местного самоуправления должностью и его профессиональным уровнем.

Этот вопрос приобрел актуальность с четким закреплением в Федеральном законе зависимости замещения главой муниципального образования должности от его способа избрания. Так, Федеральный закон предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования, от которых зависит его место в структуре органов местного самоуправления. Согласно 2 пункта статьи 36 Федерального закона предусмотрено два способа избрания главы муниципального образования, это либо избрание на муниципальных выборах либо избрание представительным органом муниципального образования из своего состава. В соответствии с вышеуказанной статьей, в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.

С учетом способа избрания, определяемого уставом муниципального образования, глава муниципального образования либо осуществляет руководство деятельностью исполнительно - распорядительного органа, либо руководит деятельностью представительного органа муниципального образования. Исходя из этого, в соответствии с пунктом 1 статьи 36, уставом муниципального образования, глава местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Главы муниципального образования входящие в состав представительного органа наделяются представительскими полномочиями, главы муниципального образования, возглавляющие местную администрацию, наделяются исполнительно – распорядительными полномочиями.

В этой связи, многие авторы выделяют несколько моделей организации структуры органов местного самоуправления, отличающихся в первую очередь, занимаемым главой муниципального образования местом в данной структуре. Среди них представляется интересной точка зрения А. Н. Кокотова и А. С. Саломаткина, которые выделяют шесть моделей организации местной власти[2]. В качестве первой модели они предлагают такую форму организации местной власти, где глава муниципального образования избирается непосредственно населением и после избрания возглавляет местную администрацию. К достоинствам этой модели авторы относят наличие сильного исполнительного органа, действующего под единоличным руководством главы муниципального образования, наделенного значительными полномочиями, позволяющими ему проявлять инициативу в хозяйственных делах. Другим плюсом этой модели представляется подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования представительному органу.

Однако подконтрольность в этой модели слишком формальна, поскольку наличие у главы муниципального образования властных полномочий не зависит от характера замещаемой должности и волеизъявления избирателей. В соответствии с пунктом 4 статьи 36 Федерального закона к общим относятся полномочия по представлению муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования; подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; издание правовых актов в пределах своих полномочий; обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. К специальным муниципально-властным полномочиям глав муниципального образования относятся полномочия, предусмотренные пунктом 13 статьи 35 Федерального закона которые предусматривают право отлагательного вето в отношении нормативно-правовых актов, принятых представительным органом.

Наличие указанных полномочий позволяет главе муниципального образования занимающего должность руководителя местной администрации единолично выполнять не только исполнительно-распорядительные функции, но и влиять на сущностные решения. В этом случае негативные последствия непрофессиональной деятельности либо злоупотреблений властью ничем и никем не уравновешены в структуре органов местного самоуправления и как справедливо замечает Е. В. Белоусова такой глава «доминирует над всеми другими органами местного самоуправления»[3]. Такое положение далеконе всегда позволяет механизмам контроля эффективно функционировать и вовремя прекратить незаконную деятельность местного руководителя.

Более рациональной, с этой точки зрения, представляется вторая модель организации местной власти, при которой глава избирается непосредственно населением, но является высшим должностным лицом муниципального образования и председателем представительного органа. Среди достоинств данной модели указывают гарантированность от необоснованной концентрации местной власти в одних руках. В этой модели полномочия главы муниципального образования дают возможность ему контролировать деятельность руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) замещающего должность по контракту. С другой стороны деятельность самого главы муниципального образования исполняющего полномочия руководителя представительного органа является контролируемой за счет коллегиального характера принятия решений. В данном случае некомпетентность главы муниципального образования редко проявляется в решении представительного органа, так же как и снижаются риски злоупотреблений со стороны главы муниципального образования.

Третья модель, где глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, характеризуется теми же особенностями, что и предыдущая модель, к которым добавляется «распорядительная» слабость полномочий главы муниципального образования. Поскольку глава местного самоуправления в этом случае находится в более жесткой зависимости от представительного органа. Преимуществом рассматриваемой модели является больший контроль над его деятельностью представительным органом местной власти. Вместе с тем, и у этой модели имеются недостатки. Среди них П. А. Астафичева выделяет отсутствие органов прямого представительства населения [4].

В этом смысле серьезно отличается четвертая модель организации местной власти, используемая в соответствии с законом только в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях. В этом случае глава муниципального образования не зависимо от способа его избрания одновременно исполняет полномочия руководителя исполнительно-распорядительного и представительного органа, а также является высшим должностным лицом муниципального образования.

К недостаткам модели относят отсутствие фактической зависимости от представительного органа муниципального образования, следовательно, формальный контроль над его деятельностью. В качестве достоинств называется существенная экономия средств местного бюджета муниципального образования на денежное содержание двух должностных лиц, а также то, что нивелируются возможные конфликты и противоречия между представительной и исполнительной властью.

Вместе с тем достоинства четвертой модели будут провялятся на уровне жизни населения муниципального образования лишь в том случая, когда деятельность главы муниципального образования будет осуществляться на высоком профессиональном уровне и без злоупотреблений. В противном случае отсутствие необходимой для принятия взвешенных коллегиальных решений системы «сдержек и противовесов», может привести к последствиям более тяжелым, чем при использовании модели, где глава муниципального образования избирается населением и является руководителем исполнительно-распорядительного органа. 

Необходимо также отметить, что в данном случае может эффективно сработать контроль со стороны населения данной территории над деятельностью главы муниципального образования. Это связано с тем, что власть в муниципальных образованиях такого вида максимально приближена к населению, что обеспечивает  высокую степень активности обращений граждан в органы местного самоуправления.

Такое преимущество данной модели организации местной власти наблюдается и в пятой модели, предусмотреной Федеральным законом для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Ее принципиальным отличием от других моделей служит то, что в ней отсутствует представительный орган муниципального образования, а его полномочия осуществляет сход граждан. В таких поселениях глава муниципального образования совмещает функции председателя схода и главы местной администрации. В данной модели достоинствами является, как уже было отмечено, наличие системы «сдержек и противовесов» со стороны населения муниципального образования, а также экономия средств на содержание представительного органа. Недостатками этой модели, как и предыдущей, служит отсутствие представительного органа обеспечивающего более детальный контроль над деятельностью главы муниципального образования, а также помощь в процессе решения стратегический вопросов для муниципального образования. Это является серьезным препятствием развития муниципального образования, так как в условиях нехватки профессиональных управленческих кадров глава муниципального образования, как руководитель представительного органа, не всегда способен предлагать эффективные решения и как руководитель исполнительно-распорядительного органа реализовывать их.

Шестая модельорганизации местной властиприменяется редко, но при этом имеет ряд преимуществ по сравнению с другими моделями. Ее особенность состоит в том, что она предусмотрена лишь для таких видов муниципальных образований как муниципальный район. Эта модель предусмотрена пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона, согласно которому представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства. То есть при закреплении в уставе муниципального района подобного порядка формирования представительного органа происходит делегирование представителей от муниципальных образования находящихся на территории данного района, что позволяет поселениям влиять на решения представительного органа муниципального района с учетом их интересов. 

Наряду с таким серьезным достоинством данной модели ей, как и другим, присущие определенные недостатки. К самым социально опасным из них можно отнести полное отсутствие контроля над деятельностью представительного органа муниципального района со стороны населения, за счет отстранения жителей от процесса формирования данного органа. Однако, отсутствие возможности населения контролировать деятельность представительного органа муниципального района в таких случаях часто компенсируется более эффективным внутренним контролем представительного органа муниципального района, который проявляется в процессе продвижения интересов поселений. 

Другой характерной чертой этой модели является особенность статуса высшего должностного лица такого муниципального образования. В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 Федерального закона он исполняет обязанности исключительно руководителя представительного органа муниципального района. Следовательно, при условии избрания данного должностного лица из состава представительного органа муниципального района в обязательном порядке происходит совмещение полномочий.  В случае если главой муниципального района избран депутат представительного органа поселения входящего в состав муниципального района происходит совмещение полномочий представительского характера. В случае, если высшее должностное лицо является главой администрации такого поселения, то происходит совмещение должностей двух ветвей власти, что позволяет в качестве руководителя представительного органа муниципального района принимать стратегические решения и реализовывать их в качестве руководителя исполнительно-распорядительного органа поселения муниципального района. Это обстоятельство, с одной стороны дает, по сравнению с другими поселениями, большие преимущества муниципальному образованию, глава которого избран руководителем представительного органа района, но с другой стороны, при условии формального контроля и усиления властных полномочий главы администрации такого поселения возрастает возможность злоупотреблений полномочиями.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что законодатель с целью реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления предусмотрел разнообразие моделей организации местной власти и право ее самостоятельного выбора. Однако, обилие законодательных возможностей организации местной власти не всегда позволяет муниципалитетам осуществлять выбор оптимальной модели организации местной власти с учетом местных особенностей и интересов. Следствием, не смотря на недостатки, стало подавляющее применение модели, при которой глава местного самоуправления является выборным лицом и исполняет обязанности руководителя администрации муниципального образования. В этой связи, представляется необходимой разработка правового механизма смены модели местного самоуправления в случаях, когда по решению субъекта Российской Федерации или федеральной власти выявлена неэффективность деятельности муниципалитета.

Использование подобного опыта, к примеру, применялось в Смоленской области, где решением Совета по развитию местного самоуправления при губернаторе области была рекомендована муниципалитетам всех уровней, по мнению специалистом, одна из самых перспективных моделей организации местной власти, согласно которой избрание глав муниципальных образований осуществляется из состава депутатов и назначение представительным органом глав администраций по контракту[5]. Такой подход обеспечит подконтрольность и высшего должностного лица муниципального образования и профессионального управленца, возглавляющего местную администрацию. Кроме того, это позволит расширить реализацию демократических принципов путем включения населения через своих депутатов в управленческий процесс в отношении, как формирования муниципальной власти, так и контроля ее деятельности.